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[르포 대한민국] 지역균형 발전정책, 50년간 실패 되풀이… 이제 폐기할 때 됐다

    최준영 법무법인 율촌 전문위원

    발행일 : 2023.03.22 / 여론/독자 A33 면

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    지난 3월 15일 개최된 비상경제민생회의에서 경기도 용인시 처인구 남사읍 710만㎡에 2042년까지 20년간 삼성전자가 300조원을 투자해 첨단 반도체 공장 5곳을 구축하는 계획을 발표했다. 국토부는 즉시 해당 지역을 국가 산단 후보지로 지정하였고, 윤석열 대통령은 반도체 메가 클러스터를 세계 최대 규모로 키워나가겠다고 지원에 나섰다. 실제로 해당 투자가 진행되면 기흥, 화성, 평택, 이천 등을 연결하는 경기 남부 지역은 세계적으로도 유례를 찾기 어려운 대규모 반도체 클러스터를 형성할 수 있다. 반도체를 둘러싼 미국과 중국의 경쟁이 치열해진 상황인 만큼 국내를 대상으로 이루어지는 대규모 투자에 대해서는 모두가 환영하는 뜻을 밝혔다.

    당연해 보이는 반응이지만 몇 년 전 유사한 상황을 기억하기에 이런 반응은 매우 신기했다. 2019년 SK하이닉스는 신규 반도체 라인 건설을 위한 입지를 물색하고 있었고 많은 지자체는 전력을 다해 유치에 나섰다. 특히 경북 구미시는 100만㎡ 규모의 공장용지 무상 임대를 포함해 파격적 제안을 했을 뿐만 아니라 아이들은 종이학을 42만개 접고 어른들은 아이스버킷 챌린지에 나서는 등 말 그대로 총력전을 기울였다. 최종적으로 용인시 원삼면이 대상 지역으로 발표되자 지역 균형 발전 취지에 반한다는 비판이 쏟아졌다. SK 역시 지역의 불만을 달래기 위하여 대규모 별도 투자를 약속하기도 했다.

    4년이 지난 이번에는 그러한 반발과 비난은 거의 찾아볼 수 없었다. 수도권 집중에 대해 체념하거나 그냥 받아들이는 것인지도 모른다. 4년 사이에 지방의 힘이 분노하기도 힘들 만큼 약해졌다는 것이 더 적당한 표현일 것이다. 지방의 대학교들은 급속한 학령 인구 감소로 위기 국면에 들어간 지 오래며, 지역의 산업 단지와 공장들은 노동력을 확보하지 못해 외국인 의존도를 높이거나 사업을 접는 경우가 많아지고 있다. 반대로 지방의 청년들은 지역 기업의 오르지 않는 낮은 임금으로는 미래가 없다고 생각하며, 인생의 기회를 수도권과 서울에서 찾으려 몸부림치고 있다.

    지난 50년 넘게 시도해 온 지역 균형 발전과 서울을 중심으로 한 개발 억제 정책은 완전히 실패하였다. 1969년 12월 26일 박정희 대통령의 도시 인구 집중 억제와 도농 균형 발전 조처 수립 지시를 시작으로 본격화된 개발 억제와 균형 발전의 양대 전략은 이후 모든 정권에서 정도 차이는 있지만 일관되게 추진했다. 행정 기관과 공공 기관 이전은 1970년 한강 이남 이전을 시작으로 과천, 세종 그리고 혁신도시 14곳 건설로 이어졌다. 전두환 대통령 시절 수도권 개발 억제를 핵심으로 하는 '수도권 정비법'을 제정하였고, 김영삼 대통령의 문민 정부 시절 '지역 균형 개발 및 지방 중소기업 육성에 관한 법률'이 제정된 데서 볼 수 있듯이 지방의 발전과 수도권 억제는 정권의 성격과 관계없이 반드시 달성해야 할 명제였다. 이렇게 일관되게 수도권 억제와 지역 균형 발전 정책을 추진하였는데도 지역 간 격차가 오히려 커지고 있는 것은 우리가 무엇을 잘못하거나 노력이 부족했다기보다는, 이러한 방식으로 해결이 불가능한 문제에 대한 무모한 도전을 무의미하게 반복해 온 데 따른 당연한 결과이다.

    대도시 집중과 지방 중소 도시 및 농어촌의 위축은 미국, 영국, 프랑스 그리고 독일에서까지 동일하게 나타나고 있다. 발전은 필연적으로 집중과 집적에서 시작된다. 인구와 자본, 지식이 일정 수준 이상으로 집적된 곳에서 발전이 나타나며, 이렇게 시작된 발전은 새로운 발전을 스스로 가속하면서 격차를 벌려나간다. 2500만명이 밀집한 곳에서 생겨나는 직업과 기회는 인구 500만의 공간에서는 20%만큼 생겨나는 것이 아니라 아예 나타나지 않을 수도 있음을 인정해야 한다. 집중은 그만큼 새로운 기회를 제공해 주기 때문이다.

    하지만 균형 발전이 달성할 수 없는 이상이라고 과도한 지역 간 격차를 방치할 경우 양극화와 극단적 갈등을 부르며 국가 분열을 초래할 것은 명백하다. 프랑스에선 파리, 오드센, 론 등 상위 세 지역이 GDP의 22%를 차지하지만 하위 지역 10곳은 단 1.3%만을 차지하고 있다. 이와 같은 집중과 불균형은 극단적 대안 정치 세력의 확대를 불러왔다. 중요한 것은 불균형 자체를 시정하는 것이 아니라 불균형으로 인한 문제를 해결하는 쪽으로 초점을 바꿔야 하는 것이다.

    수도권 억제가 지방에 기회를 제공해준다는 고정관념을 타파해야 한다. 수도권을 억제한다고 지방이 발전하는 것이 아니라는 사실을 우리는 지난 50년간의 실험을 통해 확인했다. 수도권의 발전을 법과 제도로 억제하기보다는 자유롭게 성장할 수 있게 해서 대한민국을 한 단계 더 끌어올리는 기관차 역할을 충실히 할 수 있도록 하는 것이 타당하다. 대신 이러한 과정에서 창출되는 부를 대한민국 전체를 위해 어떻게 활용할지 고민할 필요가 있다.

    이를 위해서 지방 거주민에 대한 직접적인 소득 지원을 강화하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 균형 발전을 위해 우리는 오랫동안 막대한 예산을 투입하여 수많은 사업을 진행해 왔다. 그러나 이러한 사업 효과는 제한적이며, 실제로 지방 거주민이 체감하는 효과는 크지 않았다. 지방에 거주하는 사람들에게 직접 현금을 지원하는 것이 대규모 사업 시행에 따른 불확실한 효과를 기대하는 것보다 지방에 거주하는 사람들의 삶의 질 향상에 더 효과적일 가능성이 높다. 이에 필요한 자금은 수도권의 규제 완화로 얻는 경제적 이득을 활용하여 상당 부분 조달할 수 있을 것이다. 대한민국은 경제협력개발기구(OECD) 국가 중 수도권 집중도가 가장 높은 나라다. 이러한 현실이 바람직하지 않다고 무조건 부정하기보다는 현실을 인정하면서 최선의 대안을 찾아가는 노력을 시작해야 할 때가 되었다.

    [그래픽] OECD 회원국 각국의 수도권 경제력 집중도 비교
    기고자 : 최준영 법무법인 율촌 전문위원
    장르 : 고정물
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