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1947년 중국 만주 출생으로 서울대 사범대 교육학과에서 학사·석사 학위를 받고 미국 미네소타대에서 교육심리학 박사 학위를 받았다. 1989년 서울대 교수로 임용됐으며 서울대 연구과학소장, 청소년 폭력예방재단 이사장, 한국문화예술교육진흥원 이사장 등을 역임했다. 2000년 김대중 정부 시절 교육부 장관을 지냈다. 곽노현 전 서울시교육감이 후보 매수죄로 물러나면서 2012년 실시된 보궐선거에서 교육감으로 당선됐다.